ソーシャル・ジャスティス基金（SJF）アドボカシーカフェ第55回開催報告
開かれた政府へ
政府の活動記録としての公文書管理の改革
2018年8月28日、逢坂誠二さん（衆議院議員/元ニセコ町長）と、三木由希子さん（情報公開クリアリングハウス理事長）をお迎えしたアドボカシーカフェを、SJFは東京都新宿区にて開催しました。
行政が適正に運営できるよう活動を公文書として残し説明責任を果たすことが公文書管理の目的の一つです。
「公文書とは何か」が揺らいでいることが重大な問題だと逢坂さんは指摘されました。三木さんは問題点として、行政において内容は共有している情報にもかかわらず、作成方法や保管方法が個人的だと個人メモとなり公文書扱いにならないというように、形式要件化している点を上げました。これによって「職員が組織的に用いる」という公文書管理上の行政文書の定義に恣意性が生じています。情報として共有していることは文書として残し、行政文書で適正な仕事を証明し信頼されるような組織へ行政府が変わっていくことが求められています。
政治に関する意思決定の本当のプロセスを吟味できるよう、どう記録するかが公文書管理の出発点であると逢坂さんは強調されました。意思決定の背景情報も残すことを重視し、事実の隠蔽に徹底抵抗する公文書管理の専門家が養成されているアメリカの事例も紹介されました。さらに逢坂さんは、独立した機関が公文書の管理をすることの重要性を強調し、三木さんからは、独立機関の役割・機能・権限についての議論がまず必要だと話されました。
森友・加計問題や自衛隊日報問題に関して、政府の活動そのものを見直さず、末端の事務レベルの対応に問題を帰着させているために混乱を来していることが指摘されました。民主的な社会は、政治レベル（首相、大臣、国会議員）と、実務レベル（官僚、一般公務員）と、市民が相互に関係しながら成り立っていると三木さんは説明しました。私たち市民が政治レベルの人たちの正当性を問い、政治的責任を問うていくために、政治家の関与を記録管理することの重要性が強調されました。
いま民主主義の原動力となる情報、行政府が出す情報、公文書による情報の信頼性が揺らいでいるとの危機感を逢坂さんは語り、国民が行政府をチェックできる情報を公文書にすることが必要だと話しました。
問題はだれの責任なのか。私たち自身の問題として、私たちと政治の関係をどう再構築するかが大切だと三木さんは語りました。一人ひとりが、有権者として、よりよい政治になるように政治レベルに働きかけていくことが最初の一歩だとの意識が共有されました。
※コーディネータは、辻利夫（SJF運営委員）
――三木由希子さんのお話：「公文書管理と政府活動」――
最初に私の方から大きな話をします。みなさんもう公文書管理や情報公開というと、自衛隊日報、モリ・カケがすぐ頭に浮かぶようになっていると思いますが、じつはこういう問題は公文書管理の問題としてだけ議論すること自体が良くない側面がある。公文書管理や情報公開の問題をどういうふうに理解してもらうと議論が広がるか、あるいは制度をよりよくするにはという議論がしやすくなるかという観点から、話をして行きたいと思います。
最初に、クリアリングハウスについて紹介したいと思います。1980年に、情報公開法を作ろうという立法運動が始まりました。40年近く前に政府の非公開を糾弾するというところから、私たち一人ひとりが政府が持つ情報にアクセスする権利を獲得しようという運動に転換していきました。そういう仕組みをつくることが、非公開はおかしいだけに留まらない市民社会の発展に必要だったのだろうと、私は当時まだ活動をしておりませんでしたので、勝手に推測しています。
1982年から実際に情報公開条例ができ始めたので、その制定の推進や、制度を利用する人たちの支援、さらには制度がどう使われているのかや、どんな問題があるかなどの情報センターとしての役割をそれ以降担いつつ、法律をつくることを目指していました。
紆余曲折を経て、1999年に情報公開法ができましたので、その時に組織のあり方や名前を変えて、情報公開クリアリングハウスとなりました。その頃はNPO法が施行されて間もなくのころで、このNPO法の立法過程に深く関わった方が辻さん（本日のコーディネータ）で、辻さんに手伝っていただいて法人化をしました。
私たちの唯一の活動目的は、「公的機関における知る権利の擁護」です。政策的なターゲットとしては、情報公開や公文書管理、秘密保護や個人情報保護、公益通報者保護などです。
「知る権利」がより保障されるためには、政府がより開かれていかなければいけない。政府がより市民のために仕事をする組織になっていかなければいけないということで、情報公開や公文書管理だけではなく、それ以外のことにも携わっています。
政府活動と公文書管理、情報公開の三者の関係、全体を前向きに解決へ
森友・加計問題や、自衛隊日報問題は、そもそも何だったのかということを少し考えていきたいと思います。
自衛隊日報問題については、なぜ南スーダンの日報問題が発覚した時にあれだけ注目が集まったかというと、戦闘が発生しているのに自衛隊がそのまま現地にいることが、PKO派遣の前提に反しているのではないかという問題があったからです。日報問題は、現地で戦闘があったと現地部隊が認識していたわけですが、その報告を受けた後も、そのまま派遣し続けていたことはよかったのか、という政策判断が大本の問題です。条件を満たさなくなった時には撤退するという政策判断も一緒にできないと、自衛隊の派遣はできないはず。何かをする時には、始めるということと辞めるということの両方を政策判断できないとだめです。大本はそこが論点だった。しかし、日報があちこちに散らばって保存されていて、あとからばらばらと出てきて、最終的には陸上自衛隊が隠蔽をしていたことがわかったので、情報公開や公文書管理の問題になっていったというケースです。ですから、大本に戻るとすると、公文書管理ではなく別のところに戻らなくてはならないという問題です。
森友学園も加計学園も、大本は政治的な便宜供与があったのか否かが最大の問題です。それが問題になる過程で、文書を改ざんしたり、廃棄したり、文科省から出てきた文書を怪文書といってみたり、情報隠蔽に走っていることが問題になったわけです。最終的には、便宜供与の問題に全部戻っていきます。ですから、公文書管理が解決したからといって、これらの問題が即解決するわけではないことをまず把握しておいていただきたいと思います。
なぜこの話をするかというと、公文書管理と情報公開と政府活動はお互いに深くかかわっているからです。たとえば、日報の問題にしても、森友・加計問題にしても、政府活動が適正に担保されていれば、隠蔽に走る必要はないし、文書を捨てる必要はないはずです。政府の仕事が悪いと、文書を捨てたくなったり、残すと問題になりそうなものは改ざんしたりするという関係になります。
それから政府活動が適切でないと、情報公開しようという組織になりません。政府の活動を適切に行おうという組織、問題があっても前向きに乗り越えようという組織になっていないと、公文書の内容や管理の質が良くないとか、情報公開の質や適正性がよくないということを引き起こしてしまう。
政府がどういう組織かと、公文書管理や情報公開はみなつながっています。ですから、公文書管理や情報公開の質を上げて政府活動をよくするということもできますが、一方で、政府の活動そのものを適切なものにしていかないと、公文書の管理も情報公開も政府が対応するわけですから、内部で何が起こっていてもわからないということになってしまいます。ですから、政府活動と公文書管理、情報公開の三者の関係は、全体を前向きに解決することが重要です。
政府の活動そのものを見直さずに公文書管理のことだけを見直すと、それそのものが大きな問題になるということは後述します。というのは、先の森友・加計の問題にしても、政府は自分たちが悪かったということは何も認めていない。日報問題についてもPKO派遣については問題ないとしている。問題はないけれども末端で文書を勝手に廃棄したり作成したり、改ざんしたとみなしている。自分たちは悪くないのに、勝手に文書を改ざんしたりしたために自分たちが迷惑を被ったという態度です。自分たちの活動の質を見直すのではなく、政治的にコントロールしやすい公文書の管理や情報公開の仕方に変えているからです。
公文書を作成する行政に影響を与える政治に良い仕事をさせるのは市民社会
大本に帰るときに、「誰の問題？」ということを考えてみたほうがよいと思います。
一つは政治の問題があります。政治の問題といってもいろいろな政治レベルがあって、首相や政務三役（各省の大臣・副大臣・政務官）は、政府の上に立って政治的にさまざまな指示を行政職員に発する立場です。また国会議員は、いろんな議員が行政に対して働きかけや提案をしています。行政組織がどういう組織かというのは、一つは大臣や首相がどういう政治的リーダーシップを発揮しているかということに関係します。この間の森友・加計の問題にしても、その政治的リーダーシップは何なのかというのが一つ問題です。
そして政治の問題は行政の問題に関わってきます。行政の問題については二つ種類があり、一つは幹部職員という直接的に意思決定に関与できる立場の人と、もう一つは一般公務員という広く日常実務を担う人たちがいます。この幹部職員が政治的な立場にあり、その幹部職員の指示によって日常の実務が回っているという構造になっています。こういう構造のなかで文書を作成しているのが実務レベルです。
そして行政が行うサービスや政策実行が、私たち一般市民に影響を及ぼしてきますが、一番大切なのは、私たち市民が有権者として政治の人たちを選んでいるということです。
全体的に見て、行政の一般公務員に「公文書をきちんと作れ」と言っても上手くいきません。行政の幹部職員と政治レベルの人たちがきちんと仕事をして、自分たちの政治的活動が記録されて公開されることを当然と思わないと、実務レベルばかりしめつけても上手くいきません。
この政治レベルの人たちをきちんと動かすには、私たち市民社会がきちんと政治レベルの人たちの正当性を問い、政治的責任を問うていくことが必要です。
公文書管理の問題は一貫して行政の実務レベルをいかにコントロールするかに注力してきたのだけれども、森友・加計問題も自衛隊日報問題も、じつは政治レベルの問題が行政レベルに影響していて、この政治レベルの問題を解決せずに行政レベルの部分ばかり一生懸命にやるから話がおかしくなる。この政治レベルをいかに仕事させるかは、私たち市民の仕事でもあります。ですから、市民社会がうまく機能していかないと公文書管理の問題は難しいです。公文書管理はそれぞれの行政組織のなかで仕事をしているわけですから、外から見直しや確認がしにくく、なかなか物事が前向きに解決したというようになっていかないのです。
行政が適正に運営されるよう公文書として残し説明責任を果たす
以上を踏まえたうえで、公文書管理法の目的を見てみましょう。
公文書管理の目的は、「健全な民主主義の根幹を支える国民共有の知的資源として、主権者である国民が主体的に利用し得るもの」とあります。公文書はみんなのものですよということが明記されています。
じっさいに法律としてどういう機能させるかという時には、大切なのは以下の二つです。一つは「行政が適正かつ効率的に運営されるようにする」ことです。文書だけ残っていればどんな行政でも良いとはみなさん思いませんね。文書が残っていることによって行政が適正に運営されていることが通常なら保たれていることが重要で、これは私たちにとってだけでなく、行政組織にとっても記録を蓄積した上で適正に業務をすることはとても重要なわけです。
もう一つ重要なのは、公文書等によって国等の諸活動の説明責任を果たすことです。文書によって説明責任を果たせる状況にあることが重要なわけです。
この二つの条件をきちんと満たした公文書が、みんなの共有資源として残されている状態であることがこの法律の大きな目的となっています。そのためにこの二つをどう達成するかが規定に書かれているのですが、必ずしもうまく回っていません。
公文書管理の本質として、法の目的を考えると、一つは、政府活動が必要十分に記録されて公文書として存在していることが重要です。必要かつ十分に政府活動が記録されていると説明責任も果たせます。
それから文書は作成さえされていればよいというものではありません。たとえば森友学園の時には交渉記録がありましたが、最終的には残っていましたが、「１年未満ですぐに廃棄した」と当初は説明していました。作成したけど、説明を求められたときに廃棄済みで無かったというのだと意味がないので、説明責任を果たすために必要な期間きちんと残されていることが重要になります。
それから、文書をつくったら、それを適切に整理し保存する手段が提供されていることが重要になります。たとえば自衛隊日報では、防衛省のあちこちにコピーがたくさんありました。そうなると、全省的に文書探しをしないと、防衛省が「文書がありません」と言っても誰も信用しなくなります。ですから、きちんと文書が管理される手段が提供されていることが重要になります。
公文書管理の仕組み 文書のライフサイクルを上手く回すには
それら文書のライフサイクルとして定めているのが、公文書管理の仕組みです。
文書のライフサイクルは、まず文書の作成・取得です。文書が生まれる段階。文書を取得する段階。
それから文書の整理。文書を保有した場合にそれを整理する。紙がバラバラ積んであると探しにくいし、どういう際にどういう文書を使ったのかが分からないのでファイルに整理するのか。あるいはデータとして適切に分類して整理するのかという問題があります。
そして文書の保存。整理したものを保存する際に、保存期間を設定します。保存期間が過ぎると、文書としての業務上の必要期間は過ぎましたとなるので、そのまま廃棄してよいのか、あるいは歴史文書として保存し利用するのかを判断します。このライフサイクルを公文書管理の仕組みとして定めているのですが、うまく回っていないことを、この間のさまざまな問題が示しています。
行政文書とは何か 内容を共有していても保管の形式から個人メモ扱いになる問題
一番重要なのは、「行政文書」として何がきちんと残っているかということです。問題は、いったい何を行政文書として残すのかというところが非常に揺らいでいることです。
職員が作ったものでも、個人で管理する個人メモという扱いにできるのが今のルールです。管理する対象の行政文書に疑問が持たれているのでは、どうやっても公文書管理の仕組みは信頼できるものになりません。
行政文書とは何か、もともとの立法趣旨に立ち返って考えましょう。どういう範囲の文書を行政文書としようと考えたかというと、「政府の諸活動を説明するために必要十分な範囲で、開示請求の対象となる文書を的確に定める必要」があるということで行政文書を定めたのです。これが、20年前にできた情報公開法で行政文書の定義を定めた際の趣旨です。
行政文書から外れるものとして何を考えていたかというと、重複文書で他に原本があってコピーがある場合や、個人的な検討段階のものを想定していました。この行政文書の定義を、そのまま公文書管理法も対象にしています。
個人メモ問題がじつはとてもややこしい問題になってしまっています。打ち合わせの記録も、加計学園の問題では、個人が管理していたから個人メモだと一時期主張していました。でも少し考えてください。業務上打ち合わせの内容を踏まえてみんな仕事をしています。ですから内容は共有しているのですが、それを記録した瞬間に、個人が管理していると行政文書でなくなってしまう。打ち合わせなど、みんなが情報として共有しているものが行政文書や公文書として必ずしも残らないという運用を現にしているところが問題です。じつはここは全然改善されていません。
「組織での共有」が、内容の共有ではなく、文書としてどう共有しているかや保存場所がどこかといった形式要件化してしまっており、この見直しが本質的に必要なこととなっています。
政府の活動そのものを見直さず、不正確な文書を勝手に保存するなというガイドラインで対応
具体的にどういうことか。
行政文書のガイドラインを昨年2017年12月に改正しています。
加計学園の問題で、「総理のご意向」と書かれた文書が、行政文書なのか個人メモなのかでも問題になって、最終的には行政文書となりました。
政府はこれをどのようなの問題として理解しているかというと、文科省の職員が勝手に文書を作り、しかも不正確な内容の文書を勝手に作っていた。また、そもそも文書は個人メモのはずなのに、行政文書として間違って保存されていたというものです。政府の発想は、不正確な文書を勝手に作って行政文書として保管していたから政府は大変な思いをしたというものなのです。
それでガイドライン改正ではどうしたかというと、文書の正確性が大事だから、文書の正確性を確保するための手順を設けました。内容について、文書管理者（課長級）が確認する手順を加えました。これからは、文書を作った責任者は誰だといったときに、課長ですと責任者を差し出せる仕組みをつくったというのが、この間のガイドライン改正です。つまり、政府の活動そのものを見直さずに、行政文書の内容をコントロールする方向に向かったわけです。
また、森友問題では決裁文書が改ざんされました。政府としては、決裁文書に余計なことを書いていたから改ざんせざるを得なくなったという認識のようで、対応策は、余計な事を書かないように何を書くべきかを決めようという方向性になっています。改ざんはなぜ起こったのかではなく、余計なことを書くからという話になってしまっている。
公文書管理の問題は、公文書管理だけの問題として考えようとすると、こういうふうに政府が勝手にルールをどんどんつくってしまっている。
もう一段上げて、政府の活動そのものをどうやって良くするかということと、それを確保するために公文書管理を前向きに実行することの両方を進めないと、問題が起こると前向きに物事を改善するのではなく、問題が指摘されにくい仕組みにするという方向にどうしても行ってしまう。このような現状なので、政治のありかたや政府のありかたを変えるということも大事ですし、そもそも公文書管理の問題としてだけで議論することに限界があるので、この仕組みとそれ以外の政府の活動がどうなっているのかとの両方で議論する必要があると思います。
――逢坂誠二さんのお話――
民主主義を壊す方法は簡単です。嘘の情報を流すとか、適切でない情報をたくさん流す、あるいは情報を出さない、そうすることで民主主義は機能しなくなります。民主主義は情報がどれだけ適正に流れているか、提供されているかに大きく左右されます。民主主義と情報は密接不可分な関係にあります。情報がきちんと出ているかどうかは、国民の意識を形成する上で非常に大きいわけです。
世の中に情報はいっぱいあります。たとえばマスコミから流れる情報があります。それからインターネットで流れている情報もあります。あるいは、人と人との会話の中から出てくる情報もあります。これらはいずれも、本当にそれらが正しいかは必ずしも保障されていません。
マスコミから流れる情報も本当に正しいのかな、これは公正なところ、中立的なところから出ているのかな。それはいろんな立場や思惑、状況から出していますから、ある種、読み解く力、リテラシーが必要になります。他人から聞いた話もすぐ鵜呑みにできるものと、そうでないものがある。マスコミが発する情報も少しバイアスがかかっているのではないかなと思ってみる。ネットからの情報も全てが正しいとは誰しも思っていないはずなのですが、何度も何度も同じ情報が流れてくるとそれが正しいと思いこまされてしまうこともあるかもしれない。
いずれにしても、民主主義を突き動かす原動力は情報です。情報はとても大事なことだと認識いただきたいと思います。
民主主義の危機 公文書――行政・政府が出す情報の不適切
その上で、今回の第196回通常国会ですが、情報を国会に提出するという意味においては最悪の国会だったと言わざるを得ない。
公文書の改ざんがありました。公文書の隠蔽がありました。しかも隠蔽をしただけではなく、「無い」と言ってしまったものですから、じっさいに存在していた文書まで捨ててしまった可能性がある。さらに公文書のねつ造、改ざんではなく、最初から本当のデータではないものを出すことを意図してやったと思われるものもあります。それから、虚偽答弁も国会でありました。これらは民主主義にとっては自殺行為です。
私は野党の立場だからこの問題を言うわけではなく、与党の国会議員も同じような情報を提供されて、そのなかで議論させられている。だから、与党こそが怒らなければいけないけれども、残念ながら政府与党の対応は、先ほど三木さんが指摘したとおりのことで、本当の意味で怒っているとは思えない。
そういう意味で、日本の民主主義は相当な危機的状況にあると思います。
民主主義を動かすいろいろな情報のなかで、最も大きいと思われる情報のかたまりが、公文書による情報です。行政、政府が出す情報です。
ところが残念ながら、日本の国は、行政情報をどう記録してどう提供するかという点では、世界のなかでは決して進んでいるとは言えないと思っています。みなさんは「そんなことはないだろう。日本の経済は世界第3位で、世界の大国ではないか。民主的な国家だよ。その国で、行政情報の維持管理・記録が世界のなかで進んだ方ではないとはおかしいじゃないか」と思うかもしれません。でも現実には、日本のこの行政情報についての政府の仕組み、さまざまな実態は進んでいる方ではないと思います。
世界の公文書館を比較した表をご覧ください（下掲）。これは国会図書館に調査をお願いして提供いただいたものです。
表の一番下、所蔵量の比較をご覧ください。書架の延長で比較しています。アメリカは1400km、日本は64km。規模の大きさと、制度が良くなっているかどうかとは必ずしもイコールではありませんが、アメリカと日本はこれぐらい差があるということです。私がよくこのアメリカの例を出すと、「アメリカと比較するのはやりすぎだよ。アメリカはこの分野の先進国だから」と言う方もいますので、お隣の韓国と比べてみると、その差は歴然です。韓国は366.5km。日本はついこの間まで50km程度でした。もちろん50kmでもすごいのですが、そういう状況にあることを理解いただきたい。
また表の上の方、職員数をご覧ください。日本の公文書館は188人。アメリカは2884人、韓国は471人、イギリス・ドイツ・フランスも同程度です。じつは日本の公文書館の正職員は、188人のうち平成30年で56人。だから残り132人の方は非正規です。これぐらい日本の公文書管理は脆弱な状況にあるということ認識いただきたい。
決定の本当のプロセスを吟味できるようどう記録するかが公文書管理の出発点
もう一つの問題点。日本の公文書がなぜこれ程までに問題かということです。
私は2005年に初めて国会に来ました。この間、国会のたびに問題になることがあります。それは、文書を出すか出さないか。何が記録されているかされていないのか。資料を出すか出さないか。こういうことが国会のたびに問題になります。そして、そのことが問題の本質の議論に入る前に、半分ぐらいの時間を使ってしまうというケースがとても多い。
これは何に起因しているか。ひとつは「何が公文書なのか」という定義が十分に定まっていないから。日本のお役所のみなさんは、どちらかと言えば、その範囲を狭く狭くし、なるべく記録を残したくないという性質があるように思えます。じっさいには、日本の国会議員は諸外国から比較すると、とてつもないメモ魔です。とにかくどんな打ち合わせにきても、複数の人が微に細にメモしている。じっさいに内容を見たことはありませんが、遠目に見る限りは、相当に細かいことまで複数の人がメモしている。ただし彼らはそれらを公文書とは言わない。彼らは、意思決定の最終局面だけを残す。だから意思決定の本当のプロセスがわからない。日本の公文書管理のいちばん大きなポイントは、「公文書とは何か」が非常にあいまいなことです。
日本に一番欠けている概念は何か。それは活動をどう記録するか、records、記録という概念が無い。だから、公文書という、あらかじめ何か決められたものが存在しているというところから管理の仕組みを議論している。
私たちは物事を決めたり議論したりするとき言葉でやります。言葉でやれば、その言葉や行動をどう記録するかというところが公文書管理の出発点になります。
ところが、記録をどうするかについての議論は日本では極めて低調、その分野についてはほとんど議論されていない。日本で公文書管理法が2011年に施行されましたけども、あの法律をつくる時も、どう記録をするかという議論はほぼ皆無でした。意思決定のプロセスが後付けで吟味できるように記録しようとはもちろん書かれました。それは一歩前進だとは思いますが、だがしかし、具体的にどんな事をどう記録すべきかという議論はほとんど無かった。
公文書とは何かというところが、まだ十分にこなれた議論がなされていない。そこが大問題。だから、国会のたびに、どの資料を出すとか出さないとか、あるとか無いとか、それは怪文書だとか言われるようなことになる。
独立した機関が公文書の管理を
もう一つの問題は、監視されるべき行政のみなさんが、自分たちの活動の記録を、自分たち自らが管理をしていることです。自分たち自らが管理をして、どんなことを書いたらいいのかを自らが判断して、何年たったら廃棄するのか、何年たったら公文書館に移管するか、自分たち自らがそういうことを全部決めていることです。すなわち独立した機関が見ていないものですから恣意性が生じ、自分たちに都合のよいことは残すけれども、そうでないことは残さないということになっていきます。
40数年前、アメリカで、ウォーターゲート事件が起きました。複雑な事件で一概にどんな事件かと言うのは簡単ではないのですが、そのなかでニクソン大統領が所管している公文書を廃棄しようとしました。それは未然に防ぐことができたのですが、当時のアメリカは今ほど公文書の管理について独立性の高い機関がチェックをしていませんでした。公文書管理の観点からウォーターゲート事件をみて「これはアメリカの民主主義の危機だ」ということで、40数年前のアメリカは公文書を管理する機関の独立性を一気に高めました。だからこのアメリカの例をみても、今の公文書管理の日本の状況は、今回のようなさまざまな問題が起きる土壌があったのだと思います。
二つあらためて問題を指摘します。
公文書の定義があいまいであること。定義そのものの曖昧さと、どう記録するか、recordsという概念が日本の公文書管理から抜け落ちている。ここをしっかりやることがこれから非常に大事です。
もう一つは、行政の文書を行政そのものが管理をしている限界が明々白々に出ていることです。したがって、これからは独立した機関が公文書の管理をするということをやらなければいけないということだと思っています。
国民が行政府をチェックできる情報を公文書に
国会の機能はいくつかあります。国会は立法府ですから、法律をつくることが一つです。もう一つは、総理大臣を選ぶことです。
もう一つ国会の大きな機能があります。それは、行政府を監視することです。ただし日本は議院内閣制ですから、与党と政府は身内どうしです。与党のみなさんは野党ほどには、行政を監視することはやりずらいように見えます。したがって、少数といえども野党が果たす役割は非常に大きいと思います。野党が果たす行政府をチェックする役割は、国民のみなさんの代表としてやっているのです。
国会に出される情報というのは、国民のみなさんの目の前に出される情報と一緒です。与党に出される情報は場合によっては野党に出される情報より多いことがあります。でもその与党に出すたくさんの情報が野党に出したくない情報ということは、国民にも出さないという情報なのです。だから野党に出される情報こそが、国民に出される情報なのです。ところが主権者である国民のみなさんは、その狭い範囲の情報で本当にいまの行政府をチェックできるか。それはできません。そこを厳正にするためにも、公文書管理は、だれが与党になろうとも、だれが野党になろうとも、同じ条件で整理されていなければいけないと思います。
――パネル対話――
「職員が組織的に用いる」が形式要件となっている行政文書の恣意性
情報として共有していることは文書として残す 行政文書で適正な仕事を証明し信頼される組織へ
三木さん） 行政文書は何かという定義は、公文書管理法でできた話ではなく、1999年にできた情報公開法で情報公開請求の対象としてできた定義です。その前は、法的に行政文書や公文書は何かと定めたものはなかった。官僚組織は文書は作るので、文書を管理するルールはあったのですが、何を管理の対象にするかという文書の考え方そのものが省庁ごとに異なっていた。そういうところから、情報公開請求の対象としてから行政文書という定義をつくって、行政文書を管理する仕組みに転換しています。
公文書管理法は、その枠組みをベースに行政機関に対する義務を追加的に定めたり、統一的な基準を整備したというところがあります。ただ、情報公開法ができる過程では、、行政文書の範囲が適当か、管理のルールが適当かなどはさまざまな意見がありました。。
「行政文書」の定義には、三つの要件があります。「職員が職務上作成又は取得した文書」であること、「行政機関の職員が組織的に用いるもの」としてあること、そして「行政機関が保有しているもの」です。
先ほど逢坂さんがおっしゃていた一番の問題というのは、「職員が組織的に用いる」というで、これは、文書の利用のされ方によって判断するというものですです。業務上必要なものとして職員どうしが利用（共用）したものであれば対象となるという考え方で、個人メモであっても、途中で職務上共用されるようになれば該当することになります。
しかし、文書を内部でどう利用しているかや、どう保管しているかなどは外部からは分かりません。ですから、なるべく行政文書の範囲を狭くしようとすると、本来であれば共有スペースや共有フォルダに保管すべきものを個人のパソコンのハードディスクに保存すると、形式的にはパソコンはパスワードで保護されていますので、みんながアクセスできる状態ではないので、個人文書という扱いにしたりします。あとは、どこに保存されているかがわからないので間違えて共有スペースに保存されていたものは「間違えていたから、そこから引き上げて個人文書にしよう」と言われても分からないという世界になります。
そういう意味では、利用のされ方によって行政文書かどうか判断するところで、恣意的な判断が働きやすいと言えます。
それから、作っておかなければおかしい文書については無いとは言えないので、内容をスカスカの文書にするという問題もあります。例えば、以前聞いた話では、国会議員に職員が説明に行った時にどんなやり取りがあったかは記録に残して上司に報告するわけですが、二種類文書を作っておいて、課長に報告する時、簡単な概要メモと詳細版を用意して、「どちらを見ますか」と課長に聞くのだそうです。そうすると課長が概要版を選ぶとそれが共用した文書になります。しかし、内容としては詳細版をもとに口頭で説明を受けるので、詳細版の内容は情報としては共有される。ただ、文書としては共有しませんので、詳細版は個人メモとなってしまうということも起きるわけです。本当は、情報として共有されているから、その情報を記録した詳細版を行政文書として保管しなければおかしいのですけれども、そもそもそういう文書があるかは外からわからないし、仮に分かったとしても共用しているものではないと言われると、それでも行政文書ですと簡単に言ってもらえる仕組みではないわけです。。
ですから、そもそも行政文書は何ですかという問題と、その質の問題があって、政府活動を記録として残して、自分たちが適正な仕事をしていますよということを、文書をもって証明することが、自分たちが信頼されるために必要だという組織になっていかないと解決していかないと思います。
議論のプロセスが正確に分かるための公文書のあり方に反するガイドライン
逢坂さん）今回の森友・加計問題に起因して、昨年の12月に行政文書・公文書に関する新しい管理ガイドラインができました。
みなさんご記憶だと思いますが、文部科学省と農林水産省で、獣医学部を開設するかどうかについて両省でいろいろ議論していた。両省で見解が異なっていたわけです。そういうことがあったので、お互いの役所から出てきたのは、担当外の部署から見ると怪文書であるとか、なんで全然はっきりしないとか、変なようになっていったわけです。
それを踏まえて、今回のガイドラインができたのですが、ガイドラインには「打ち合わせの相手方の発言等の部分についても、相手方の確認等により正確性の確保を期するものとする」。要するに、お互いの見解が違っていることは議論だから当然あることなんですが、今回のガイドラインは、見解が違っていてるところはお互いが合意したところだけを残せということなのです。ということは、議論のプロセスのきちんと正確なものを残す気は政府の腹には無いと思えてしまう。
このようなことをしてしまったら、意思決定のプロセスは分からなくなってしまう。意見は対立していたけれども最終的にはだれかの判断によって右へ行った・左に行ったと残すのが公文書の当たり前のあり方なのです。ところが一致したものだけを残そうなどというガイドラインを、森友・加計問題がこれだけ大きくなっていた昨年の12月の段階になってもまだやっていたことは驚きです。
辻）逢坂さんが先ほどレコーズ（記録すること）の大切さをおっしゃった点について、諸外国の国立公文書館ではどのように記録して保管しているのでしょうか。
諸外国の公文書管理 情報公開と公文書管理の対象が完全一致の日本特有の問題
三木さん）こういう文書をつくりなさいということは、日本では公文書管理法の文書の作成義務がありますが、アメリカやイギリスには文書の作成義務は法律を見る限りはありません。定義は、アメリカも、記録管理法体系のなかに記録（Records）の定義があります。一定の条件はあるのですが、アメリカやイギリスの法律が特段優れているというよりは、それを実践するところが日本よりも担保されているのだと思います。
私がいろいろ見て理解できる範囲で言うと、公文書や記録の管理といったときにいくつかの段階があります。どういうものを行政文書・記録として残すのか、それからどう技術的に残すのかという整理の部分と、どういう文書を歴史的に残していくのか、という三段階あって、そこの基準の設定の仕方や考え方は国ごとに異なります。
例えば電子メールが最近問題になっているので言いますと、アメリカの場合は、メールは政府の機能や活動の記録である価値判断をして、たとえば幹部職員のメールについては組織の活動そのものだから永久保存しますとか、その下の階層の部分は7年とか保存しますと。記録としての価値をそういうふうに判断します。これは、メールは人がコミュニケーションをしているもので、組織は人が動かしているものだという理解があるのだと思います。
いっぽう日本では、公文書管理法は、文書の内容と業務の性質で保存期間を判断します。メールのやりとりという行為自体は手段で、文書の内容や業務の性質を意味づけるものになっていませんので、メールの内容に応じて長く残すものと短く残すものに分けましょうとなります。つまりメールそのものに政府の活動記録としての価値を認めず、メールの内容に応じて長く残すから印刷して保存しましょうといった判断になります。
これはメールに限らず、日本の制度の基本になっています。そのあたりでいろんな意味で制度の運用の仕方や発想や法律上の判断が国ごとに違うところがあります。
もうひとつ。アメリカ、韓国、イギリスもそうですが、情報公開請求の対象と、管理すべき記録の対象は一致していません。たとえばアメリカの場合は記録管理法のもとで管理対象となっていなくても情報公開請求の対象になりうる。それは説明責任の対象として政府の記録になるものについては、管理されていなくても請求対象となりますよという仕組みです。韓国も一緒です。管理されているかどうかと、政府の説明責任のために情報アクセスを認める範囲は一致していません。
いっぽう日本は、それらが完全一致している。そうすると管理しているかどうかによって請求対象になるかどうかがある程度決まるので、管理もなるべく最小限にしようというインセンティブが働きやすい。管理されていなければアクセスされた時にアクセス対象にならないというところがあって、制度の発想や動かし方が違っています。
意思決定の背景情報も残すことを重視するアメリカ 事実の隠蔽に徹底抵抗する公文書管理の専門家
逢坂さん）アメリカは法律上の規定は別にして、実務上かなり厳しい対応をしているという印象を受けます。ひとつはアメリカの公文書管理の原則として、単に意思決定の内容だけではなく、その背景もきちんと残すことが大事だということがよく上げられているとある方から伺いました。
たとえば今回の森友の問題でいえば、土地の価格をいくら値引きしたかという情報をきちんと残すというのは正にその内容だと思います。でも背景情報とは何か。たとえば意思決定のプロセスの中で昭恵夫人から問い合わせがあったかどうかは、意思決定そのものには直接関係ないのかもしれないけれども、場合によってはこれも背景情報だとなる。だからアメリカはこういうものは残すべきだという思想だと思います。日本では今回、これに関する記録はパソコン上すべて削除してしまったということです。
もうひとつ日本と諸外国の違いは、公文書管理に関する専門家がとくにアメリカには多くいることです。アーキビストについてアメリカで言われているのは、「事実を隠蔽する、歪曲する、証拠を操作するというものについては徹底的に抵抗するのがアーキビストの原則である」ということです。ですから今回の問題について言えば、日本に公文書管理の専門家がいれば、財務省に対して「とんでもない」ということになる。だから法の定義は別にしても、実務上そういうことが行われているということです。
国より進む自治体の条例 説明責任を果たす みなさんの足元から
参加者） 森・家計の問題では愛媛県の対応が注目されました。今日は、政府文書に特化したお話だったのですが、自治体での行政文書についても全く同格なのでしょうか。県庁やそれぞれの市町村でも公文書管理については国と同じような責任をもっているのでしょうか。今回、愛媛県と国が対立したのは、自治体が国と組織同士で情報についての齟齬を争える存在だということなのでしょうか。
逢坂さん）自治体の公文書管理はバラバラだと思います。それぞれの自治体ごとにやっている。ただし、悪い意味でのバラバラではなく、国以上に進んでいるところがあります。たとえば、沖縄県の県立公文書館は非常に優れた取り組みをしていると思います。その背景は何か。アメリカ統治時代の経験があって、そこを踏まえてやっているということと、戦争時代の記録をきちんと残さなければいけないという使命感があるということだと思います。
それから三木さんが紹介してくれました情報公開請求と公文書管理の対象が一致しないという話は、とても重要なことです。情報公開条例、私がかつて町長を務めてましたニセコ町の情報公開条例にもそのことが入っていまして、公文書として存在しない情報でも情報公開請求の目的によって場合によっては作成すると。管理していない文書でも説明できるなら説明するということが入っています。今も改正していなければ入っていると思います。
じつはそれが本当の意味での説明責任を果たすということだと思います。そういう意味では、情報公開条例も公文書管理条例もそれぞれの自治体によって異なるだろう。ただし、国より進んでいるものも結構あるだろうと思います。
三木さん）逢坂さんがおっしゃったとおりで、それぞれの行政機関、自治体が保有しているものは、自らの責任によって情報公開なり公文書管理なりをするという完全な分権構造なので、国の法律がそのまま適応される形にはなっていません。それぞれの自治体で手当てしていかなければなりません。
公文書管理について言うと、条例という法律と同じレベルまでルールそのものを引き上げている自治体がまだ20数か所しかありません。その意味では法制化という点で遅れています。沖縄県も条例化していない。
都道府県レベルの文書管理の仕組みを見たのですが、管理すべき文書の範囲が今一つはっきりしないことが多いので、自治体でレベルでも、文書の管理の原則は何かという点についてまだまだ議論しなければいけないと思います。
例えば沖縄県の公文書館はは戦中・戦後と歴史文書は充実していますが、いまの沖縄県政の文書はとても薄いという話を聞きます。日本に返還されて以降の文書が少ないというのが、現地のNPOをやっている人たちの悩みとなっています。彼らは今の政策判断と向き合っているので、それに関連する文書が必要ですが、そういう過去のものはなかなかないということでした。
条例をつくるとか、ルールが見直すことは、自治体でも重要です。みなさんも、国ばかり見ていないで足元も見たほうがいいですよということです。
公文書管理の専門家 よい判断をできる政治家を私たちが選んだ上で
参加者）諸外国には記録を残すためのアーキビストなど専門家が多く、原則として情報を隠蔽しない・改ざんしないといった基本姿勢が徹底されているというお話でした。それを破った場合の罰則などはあるのでしょうか。それとも個人の良心にゆだねられているのでしょうか。
三木さん）アメリカはないですね。韓国は非常に限定されたものはあるのですが、適用例はゼロです。韓国の記録管理の専門家の人たちと話をしていると、罰則が効力を発揮するかどうかと言えば懐疑的で、最後の歯止めにはなるかもしれないという理解でした。
専門職の問題にだけするのは良くないところもあります。たとえばアーキビストやレコードマネージャーは、技術的専門職で、政治的に戦う方たちではありません。原則やルールがはっきりしていて政治的な指示――アメリカだと法律と大統領令があります――がはっきりしていれば、そのなかで法令を遵守するために一番望ましい技術的手段や方法を提供するのが、専門職の本来の仕事です。
日本みたいにルールや原則が混乱しているなかで専門職だけを入れると、混乱したルールを徹底させるという方向でも仕事をしたことになります。だから、こういう人たちを増やすとともに、こういう人たちがいい仕事ができる環境をつくることも一緒にしていかなければなりません。
その政治的な指示は専門職がするものではないことが大前提ですので、よい政治的・政策的な判断をできる政治家を私たちがちゃんと選ばなければならないという話に戻っていきます。
逢坂さん） 罰則があればきちんとした公文書ができるとは思えません。罰則は無いよりはあった方が良いかもしれない程度かなと思います。
公文書の保存期間 首相の日程表も1日で破棄可能
参加者） 改正ガイドラインでは、国税庁長官の日程表はの1年未満の保存文書とありますが、この「未満」に違和感を覚えました。「～以上」と定めるのがしっくりくるのですが、全てにおいてこのような感じなのでしょうか。
三木さん） 文書の保存期間は基本的な設定では、1年未満、1年、3年、5年、10年、30年です。みなさんは違和感を覚えるかもしれませんが、文書はいつまでも持っていればよいという管理の仕組みになっていなくて、文書は業務上あるいは組織として必要な期間持っていれば、その後は廃棄するか歴史的文書として移管しましょうという仕組みなので、保存期間を決めます。
ただし、1年未満とそれ以外との違いはあって、1年以上の保存期間のものについては管理システムのなかにファイル名等が登録されるのですが、一年未満は1日以上365日未満で必要がなくなれば廃棄できるルールになっています。
たとえば、国税庁長官だった佐川さんの日程表を情報公開請求したところ、1日保存なので請求書を受け付けたその日の分の日程表しかありませんでした。必要が無くなれば廃棄していいというのが1年未満です。1年以上のものは、管理システムに登録されて、廃棄する場合は、勝手に捨てられず、内閣府の審査を経て廃棄することになります。いちおう、チェックをする仕組みが入っているのですが、1年未満はルールの適用を受けていません。
意外と1年未満の文書の量は多く、ここがブラックボックスでおかしいということで、ガイドラインの改正では、基準らしきものをつくりました。ただし日程表は、首相の日程表であっても1年未満なので、1日以上365日未満のいずれの期間で、首相であっても1日で捨ててよいということになります。
――グループ発表とゲストのコメント――
～グループ対話を行い、それを会場全体で共有するために発表しあい、ゲストにコメントいただきました～
（参加者）「森友・加計問題がどうしてこんなにごたごたになっているのか。
公文書は行政の活動の証拠としてあるわけだが、説明責任を公文書に基づいて果たせていない。
政府が自由に情報を扱う危険性があるが、市民や議員に危機感がないがどうしたらよいのか。
公文書の正確性・信頼性を保証するために、公文書管理法を抜本改正して第三者機関を設ける必要がある。」
「公開するとき黒塗り部分があることについて、記録する時と公開する時とで別の基準が働いているだろうか、情報公開法が骨抜きになっている。
そもそも保管の段階で、権力側としては、できるだけ記録を残したくないという意識が働きがち。特に日本では民主主義的な土壌がまだなく、市民の側にも、そんなもんだろうという感じがあり、権力の暴走をどう食い止めていくかを考えていかなければならない。
これからはデジタルの時代だが、デジタル文書をどのように保管して公開していくのかはこれからの課題だ」
「官邸の入管記録が1日しか残していない、総理の予定すら1年未満である、という中途半端な行政府の保存なのだが、どうして公文書管理法が2009年までできなかったのか。
公文書の『公』。公文書を保管するということは民主主義の根幹だ。民主主義の『民』。それぞれの文字の持つ意味について、どういうことをお考えかお聞きしたい」
「議員が議会で質問しても、情報が出されなかったり、情報公開をしてくださいと言われたりする。こういった対応の基準が自治体によってバラバラだ。また、どの文書がどのカテゴリーに当てはまるかは恣意的に決まっているようだ。統一的な基準が必要なのではないか。
過去のオリンピックがどうしてその自治体で開催されることになったのかについての資料が自治体にもなかなか残っていない。また今後、国際会議――来年日本でG20会議があるが――が行われる場合、開催までの経緯などの資料がどこまで保存されるのか。廃棄したらプロセスが見えなくなるのではないか。
特定秘密保護法と公文書管理法の趣旨との整合性はどうなっているのか。
情報公開が不安定な現在の状況で、日本型の統治がこれからも続くのか。司法が独立していず、三権分立が実質的に機能していない。市民セクターがしっかりしていないと、民間セクターも行政セクターも自分のやりたいことだけをやってしまう。市民セクターがそういったセクターの活動を監視していくことが大切だ」
「文書を作った人がそれを管理することの問題に関して、では独立機関を作ったとして、日本で本当に独立機関が機能しうるのか。たとえば会計検査委員を作っても、政治的に圧力がかかったのではないか。
アーキビストだけを育てても仕方がないというお話があったが、そういった人材をどうやって育てるのか。人を育てるのは時間がかかり、その間どうするのか。
そもそも、公文書が重要だという意識が欠けているのではないか。一方で、官僚は、説明責任があり意思決定を明らかにするためではなく、公文書を書くことによって自分の身が守れるからという意識で文書を作っているのではないか。自分の身を守るためなら捨ててしまうこともある。行政活動の説明責任のために公文書として保管する必要があるという意識を、国民のなかにも共有させるにはどうしたらよいか。
シティズンシップ教育、主権者教育が日本でできていない。自分の身近な自治体の議会が何をしているのかをもっと知るとよいのではないか。それを知らないと、いろいろ取り組みをしようと思っても、なかなかうまくいかないだろう。自治、政治への意識を全体で育てていかなければならない」
「一般の我々の立場で情報の開示請求をしても、長期の審査期間がかかり、審査が通っても小出しにしか出されない。手数料など費用の問題もある。ファイル毎に費用がかかり、多くのファイルにわたる情報を出してもらう場合には費用がかさむ。
開示された情報に黒塗りがある点は、自治体によって異なる。自治体ごとの管理の違いを経験した。なかなか出てこない情報がある場合には不服申し立てという制度もあり、これを活用するとよい。
公文書の管理のあるべき姿とは何か」
公文書管理法、情報公開法のきっかけ
辻） どうして2009年までに法律ができなかったのか。これは、公文書を政府の諸活動の記録として残すという、その重要性がきちんと理解されていなかった点があると思います。主権者教育の文化ができていないというご意見との絡みで伺えますか。
逢坂さん） 2009年に公文書管理法案が国会に提出されたきっかけは、福田元総理です。福田元総理が地元の群馬に関する戦争中の資料や写真を探しても日本では見つからずに、アメリカの公文書館にたくさんあった。これはいかがなものかという問題意識だったと伺っています。
私が公文書管理に興味を持つようになったのは30年前で、スウェーデンから友達が遊びに来て、日本の厚生省に連れていったら、彼は「ここは倉庫か」、「ここで働いているのはブルーカラーか」とびっくりしていた。「こんなのは文書事務をやる役所ではない。このファイルを自分が持って行ったって分からないだろう」と。こういうことがきっかけでした。
ただ、私や福田元総理のような意識を持つ人はそんなに多くなかった。公文書管理と整理整頓を勘違いしている人が多かったのでは。きちんと認識するまでに相当時間がかかったのかなと思います。
情報公開法は2001年施行ですから、そちらも相当の難産でした。三木さんいかがでしたか。
三木さん） 情報公開法は、政権交代がなかったらもっと時間がかかったと思います。1993年に細川政権になって非自民政権なりましたが、55年体制のなかで初めての非自民政権でした。基本的に細川政権は保守だったので政権を取った後はそんなに積極的ではなかったのですが、行政改革委員会を作った時の設置法の中に、情報公開法の検討スケジュールを法律上組み込んでしまった。また、その後の政権枠組みが、社民とさきがけという自民党と違う人たちがいたところでなんとか生き長らえました。政権交代があった後に、政権の枠組みが流動的になりましたが、それがどういう組み合わせだったかによっては、もっと難産になったかもしれません。
それだけ、情報公開は典型的ですが、与党にとっては自分たちの既得権益を脅かされるという感覚はあると思いますし、政治がそういう方向だと、官僚も同じ方向を見ることになると思います。
公文書管理については逢坂さんがおっしゃったことに加えて、役所は困っていないという話です。公文書管理法が無くても市民も日常生活は困らない。情報公開請求権は私たちが情報にアクセスする権利なので、制度がなければ自分の権利が認められないのでわかりやすい。公文書管理もそういう要素が一部あるのですが、行政としては、文書管理のルールが、条例ではないけれど、何かしらあって、自分たちの仕事が回っていれば別に法律を作らなくても仕事はまわっているから必要性を認識しないということだと思います。ですから政治的なイニシアティブなどがはっきりないと、行政に公文書管理制度を作れと言ってもなかなか難しいところがあると思います。自治体がまさにそういう状態だと思います。
等しく情報が得られる状況をつくる政権交代
逢坂さん） 政権交代というのは一つの重要な要素です。情報の対象・非対称という考え方があります。一つの勢力がずっと権力の座についていると、その人たちは情報を握っていられるわけです。その人たちが今度は下野する。下野した時に下野した勢力が情報が小さくなってしまったら困るという状況をつくらないと情報が対象にならない。野党であれ与党であれ、誰であっても等しく情報が得られる状況をつくるのは、政権交代かなと思います。韓国で公文書管理が進んでいるのは政権交代が進んでいるからだと思います。台湾もそうだと思います。
辻） われわれ国民の意識に関わってくるわけですね。
私たちと政治の関係をどう再構築するか 自分たちの問題として
三木さん） 意識の問題にしてはダメなのです。全ての人を同じ意識にするなどあり得ますか。みんなそれぞれ思想信条も違い、価値観も違い、こだわりも違います。高い価値を求めるよりも、与えられた役割をこなすというタイプの人たちが多いなかで、どうやって政治と市民の関係を再構築するかという話をしなければいけないと思います。
公文書管理がこれだけ遅れているのはだれの責任か。それを役所や政治の責任と議論するのは簡単ですよ。でもそれだけだと、私たちには他人事になります。自分たち悪くないという話になってしまうとちょっと違うと私は思います。やはり、自分たちがやったことに対して記録で検証できない運営をしている政治であっても、「正当性が無いから、あなたたちは政権を担う能力がないですね」という選択ができていないわけですから、そういう価値判断で政治を評価していないわけです。
政治と私たちの関係をどう再構築するかをきちんと考えないと、公文書管理の仕組みの問題だけで解決できないものが残ってしまう。これは本来は党派や政治的考え方の違いの問題ではなく、民主主義の基礎の問題なので、本当は基本的な振る舞いができているかの判断を下さなければいけないのですが、そういう政治システムになっていない。でもそれに正当性や根拠を与えているのは私たちなのです。私たちがどういう判断基準や根拠を持つかは、遠い話かもしれないけれども、頑張らなければいけないと思います。変えさせられていない私たちの問題はきちんと考えないといけない。
そこが「民意」という言葉が上っ面でなくなるポイントです。民の立場が何を与えているか。民は、政治の決定に正当性を与えて、民主主義の手続きのプロセスに妥当性を与えているので、政治の問題を自分たちの問題にすることがすごく重要だと思っています。
独立機関の役割・機能・権限についての議論を
辻） ご質問のなかに逢坂さんが触れられた独立機関について、独立機関は本当に独立するのかといった質問があります。とくに、先の7月20日の閣議決定のなかで、公文書管理を監督するCRO（Chief Recorder Officer）を政府と各省庁に設けることが決定されました。このあたりについて伺えればと思います。
逢坂さん） 先に閣議決定した独立公文書管理監はほとんど意味がない。機能するはずがない。役職としてもそれほど位が高いわけではありませんし、今回の例をみると省庁区切りで改ざんが発生することをあれで防ぐことはできません。
それから独立機関が機能しますかという問いについては、では今のままでいいですかということです。会計検査委員も確かに完全に独立しきれていない部分はありますけれども一定の役割は果たしているし、今回の森友問題にしても、いろいろ軋轢はあるにしても、今の権限のなかではやれることは相当やったと思います。なぜなら、算定根拠がないことを暴いたのですから。それでもシラを切ったのが今の政府ですから。だから、独立機関を今より一歩でも前進させることが大事だと思います。
専門家について。日本には残念ながら養成する機関はほとんどなく、海外の力を借りるしかない。いまアメリカに行って学んでいる人はいますが、そういう人たちを少しずつ育てるしかない。時間がかかる話ですが、気がついたところから育てていくしかない。
三木さん） 独立機関の役割とは何かをはっきりさせて、どういう機能と役割と権限が必要だよねという議論をしないといけませんという話だと思います。独立機関の機能は基本的にオーバーサイト機能です。文書を独立機関が管理するという仕組みは、今の行政組織のままだと難しいと思います。。
政府が行った方策は、内閣府に特定秘密保護法の監視機能として設けた独立公文書管理監を局長級ポストに格上げして、公文書管理法の運用監視もさせるというものです。それプラス、各省庁にもCROを設けるとしています。
何が必要かという議論をはっきりさせないままポストだけ作った形で、役に立つか分からない。逢坂さんが先ほどおっしゃったことにもつながるのですが、何が必要か、何をさせるかという議論が大事かなと思います。
アーキビストの養成については、国立公文書館が職務基準を作っていて来年位に完成させたいと、先日、国立公文書館長とお会いする機会があって伺いました。大学院でアーキビスト養成コースがあるのは、学習院と九州大学と久留米大学。いちおう大学院レベルの養成は始まっているのですが、いかんせんポストが少なく、非常勤で安定したポストが少ないという問題もあります。養成とポストがきちんとできることの両方が必要な段階です。また、経験を蓄積しないと専門職としての能力が高まらず、本当の意味での専門性や社会的な信頼性などが高まらないので徐々に作っていくことかなと思います。
末端の職員の問題に帰着させず、政治家の関与を記録管理 私たちが政治の正当性を議論し判断するために
辻） 公文書管理のガイドラインのなかに作成という項目があり別表に保存期間の基準が示されていますが、三木さんが指摘しているのは、首相・官房長官・政府三役の属人的な活動記録についての作成基準が触れられていないことです。この点について三木さんにお話いただければと思います。
三木さん）この間の議論で一番欠けているのは、たとえば首相がどんな報告を受けているのか・どんな資料を受けているのか・出しているのか・どんなスケジュールなのか・だれと面会したのか、そういう政治レベルでの活動記録が行政文書として残っていないことです。閣僚経験者の人に聞くと、行政文書ではないけれどもスケジュール管理はしているが、閣僚としてのスケジュールと国会議員としてのスケジュールが混ざっている状況だということでした。 末端の職員がどうしたかよりも、意思決定や判断をできる立場の人たちが何をしていたかが重要で、この間問題になっているのはそこなのですが、この議論がすっぽり抜けていることです。私たちにとっては選挙で選ぶのは政治家なので、閣僚や、政府三役、首相がその立場で何をしていたかは重大な関心対象ですし、そこで問題があれば私たちはその人たちに任せられませんねという選択を本来はしなければいけないのですが、一貫してその記録の議論が抜けている。実務レベルの文書の作成をどうするかや、職員に何をさせるかという議論に傾注しているので、政治レベルの活動記録をきちんと残させる、政治家の関与をきちんと記録させることが必要です。
記録を作業に
もう一つのポイントは、何を記録するかを現場の判断に任せるとすごくストレスになります。なぜなら記録に残すこと自体がリスクになりますから。淡々と残せる作業にしなければならない。アメリカの記録をいろいろ調べたら、たとえばFBIに対して連邦議会議員が照会や問い合わせをしたものはフォーマットが決まっていてログが残る仕組みになっていました。そういったものがあれば記録は作業にできます。問い合わせや連絡があったら作業として残す。作業にすることで現場で何を残すか残さないか判断しないで済むようになる。日本は作業として記録を残させるというよりは、意識して残させようというアプローチが強すぎるので、議論の仕方として良くないかなと思います。だから作業として淡々とやる部分と、意識的にやる部分と、いくつかの分野に分けて記録を作ることをしたほうがよい。
メールも内容によって振り分けると残すこと自体が本人の責任になってやりにくい。でもアメリカのように、とりあえず活動の記録だからとガサッと塊で保存すると、。ルールで決まっているから残すことは本人の責任ではなくなる。そういう発想が日本の公文書管理を議論する時には必要ではないか、とくに高いレベル、政治レベルの記録について考える時には必要だと思います。
逢坂さん） 公文書管理の問題というのは、関心が集まりそうであほとんど集まりません。選挙でこの話を訴えても誰も支持してくれません。だからどうしても遅れるのです。でもこれをやらないと日本の民主主義は壊れるのです。進化しないと思っています。そんななかで、この地味なテーマにこれほど集まってくださっているみなさんは貴重な存在だと思っています。でも物事を変えるのはマイノリティからしか始まりません。今日の会に感謝したいと思います。
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